Ação afirmativa em perspectiva comparada: formas de justificação nos discursos público e legal

Objetivos

Esse trabalho tem por objetivo comparar as justificações das políticas de ação afirmativa, no Brasil, Índia e África do Sul, usadas em dois regimes discursivos: o debate público (jornais, revistas, artigos acadêmicos) e o debate jurídico (interpretação constitucional, pareceres de autoridades, etc). Em cada um dos casos, e em cada regime, verificaremos a presença (ou ausência) das três formas de justificação da ação afirmativa: reparação, justiça social e diversidade.


Três casos de ação afirmativa: Índia, África do Sul e Brasil

A Índia, e não os Estados Unidos, foi o país pioneiro na implantação de políticas de ação afirmativa no mundo, lá denominadas políticas de reserva (reservation policies). Medidas de favorecimento de algumas minorias já eram postas em prática pelos colonizadores britânicos, muitas vezes com finalidades estritamente políticas de fortalecer seu domínio (Weisskopf, 2004). Após a independência, ainda que houvesse alguma oposição, a assembléia constituinte aprovou várias artigos da carta magna com medidas de discriminação positiva, particularmente cotas de representação política mínima e contratação no serviço público para os Dalit, também conhecidos como intocáveis ou (Schedule Castes), que constituem 15% da população indiana, e as Schedule Tribes, comunidades que vivem em lugares remotos e que representam 7,5 % da população total do país (Tummala, 1999). A implantação de tais políticas, ainda que com alguns problemas de eficiência, não foi motivo de grande reação por parte da sociedade indiana, que parece ter compreendido como justa a iniciativa de se promover setores minoritários notadamente discriminados. As cotas instituídas pelo governo central seguem à risca a proporção demográfica, ainda que seja permitido para os governos estaduais adotar outros valores, assim como incluir outras castas e minorias, de acordo com o perfil de sua população. A iniciativa indiana ainda não se estende à regulação direta da iniciativa privada.
  
Em 1990, após um longo processo político iniciado em 1970 com a instauração de comissão para estudar as condições das minorias indianas capitaneada por B.P. Mandal, o Estado indiano estendeu suas políticas de tratamento preferências para as chamadas “Outras classes e castas atrasadas” (Other Backward Classes and Castes). Essa categoria social abarca nada menos que 3.743 castas, que perfazem 52% do território indiano. A comissão Mandal recomendou a reserva de cota de 27% para essas minorias, uma vez que há uma decisão da Suprema Corte indiana em vigor que limita o total de reservas a 50 % das posições abertas, seja para contratação ou em instituições representativas. O governo adotou a recomendação da comissão, mas adicionou uma preferência pelos candidatos mais pobres dentro da faixa de 27%. Diferentemente da primeira fase de implantação de políticas de ação afirmativa, a dos anos 1990 gerou uma onda de protestos por todo o país que incluíram imolação pública de jovens brahmanis, processos na suprema corte e conflito político no parlamento (Sharma, 2005).

O exemplo da África do Sul é muito mais recente. Lá a adoção de políticas de ação afirmativa está intimamente ligada ao processo de re-fundação da nação a partir do fim do regime do Apartheid. Ou seja, assim como na Índia, a ação afirmativa no contexto sul-africano surge como instrumento importante de ativismo estatal em um período que a sociedade mobilizada quer romper com um passado visto como extremamente opressor, e fundar novos padrões de distribuição de oportunidades e benefícios. Assim como na Índia, a ação afirmativa sul-africana está firmemente ancorada na constituição, essa adotada em maio de 1996 e emendada em outubro do mesmo ano. O texto da carta fala explicitamente em “reconhecer as injustiças do passado”, em “curar as divisões do passado e estabelecer uma sociedade baseada em valores democráticos, justiça social e direitos humanos fundamentais”. O capítulo 2, que trata da igualdade, assevera: “O Estado não deve discriminar injustamente ...”, sugerindo portanto a legalidade e a moralidade da discriminação positiva, princípio central da ação afirmativa (Sowell, 2004).

Além da constituição, deve-se considerar o Employment Equity Act, de 1998, que tem por objetivo promover a “igualdade no emprego para compensar os efeitos da discriminação” e “contribuir para a consolidação de uma força de trabalho representativa do povo da África do Sul”. Trocando em miúdos, o Ato propõe-se a: (1) promover a igualdade de oportunidades e o tratamento justo através da eliminação da discriminação injusta (sic); e (2) reparar as desvantagens no emprego sofridas por grupos específicos através de políticas de ação afirmativa. Esses grupos são definidos no texto como negros (africanos, coloureds e indianos), mulheres e deficientes. Diferentemente do caso indiano, na África do Sul a adoção de tais políticas é obrigatória não só para o Estado, mas também para empresas privadas com mais de 50 funcionários (Tummala, 1999; Jagwanth, 2004).

No Brasil a ação afirmativa teve um percurso histórico diferente. É claro que não devemos descartar o fato dela ter se tornado realidade apenas após a refundação das instituições políticas representada pela constituição de 1988. Mas de maneira alguma o processo de ruptura histórica aqui foi tão profundo como nos outros dois exemplos aqui considerados. Iniciativas do governo federal desde julho de 1996 em conjunção com as pressões exercidas por movimentos sociais -- principalmente após a Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, realizada em Durban, África do Sul, em setembro de 2001 -- acabaram por criar um clima político propício a tais iniciativas (Htun, 2001). Em maio de 2002, o governo Fernando Henrique lançou o Programa Nacional de Ações Afirmativas, no bojo do segundo Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH II), mas tal iniciativa nunca foi implantada (Heringer, 2002, 2003a).

Coube às universidades estaduais do Rio de Janeiro (UERJ e UENF) seguidas pela Universidade Estadual da Bahia (UNEB) o pioneirismo de adotar um programa de reserva de vagas para a admissão de alunos negros. No caso carioca, a ação afirmativa foi criada através de lei estadual, aprovada por unanimidade pela Assembléia Legislativa, e sancionada pelo governador em 05 de março de 2002 a Lei 3.708, que determina a reserva de 40% das vagas nas universidades estaduais para “negros e pardos”. Na UNEB a política foi criada através da deliberação número 196/2002 do Conselho Universitário. Desde então o número de instituições públicas que adotaram programas de reserva de vagas para negros, afrodescendentes e/ou pretos e pardos só tem aumentado, passando hoje de 13. Das universidades de maior prestígio no meio acadêmico nacional, estão nesse grupo a UnB, a UFPR, a UFBA e a Universidade Federal de São Paulo/Escola Paulista de Medicina.

Durante esse processo de multiplicação das iniciativas de ação afirmativa no ensino superior público, o debate público sobre o tema, assim como a contenda jurídica, manteve-se acalorado. Desde seus primórdios a ação afirmativa tem sido criticada com veemência por autoridades, acadêmicos de destaque e outras lideranças do setor empresarial e da sociedade civil, inclusive profissionais ligados à educação, e defendida por outras pessoas das mesmas áreas e também por indivíduos identificados com o movimento negro. 

O caso brasileiro também difere dos anteriores não somente em relação ao momento político em que tem início, mas também no tocante ao escopo da política. Aqui ela não se estende ao emprego público, salvo algumas exceções, e nem à representação política, se descontarmos a reserva de candidaturas parlamentares nos partidos para mulheres, que medida que nunca vigorou de fato. Em suma, os casos de Brasil. Em suma, o conjunto de semelhanças e diferenças entre os casos aponta para um exercício frutífero de comparação.


Elementos de comparação

Nas democracias contemporâneas, qualquer política pública tem que ser justificada perante a sociedade na qual ela é aplicada. Essa justificação se dá em vários foros: debate público, acadêmico, legislativo e jurídico. Apesar das diferentes linguagens técnicas que definem cada um desses campos discursivos, há um substrato normativo (moral) comum que baseia os argumentos de justificação de uma política pública. Ou seja, a justificação legislativa, legal ou mesmo acadêmica de uma determinada política não pode ser incompreensível para o público engajado em sua discussão, ou inaceitável para a maioria dos grupos que participam do debate público. As políticas de ação afirmativa para o ensino superior fornecem um exemplo dessa relação dialógica entre justificações públicas e institucionais. Ocorre que, devido à natureza eminentemente retórica e não raro inflamada da argumentação pública e à novidade de tais iniciativas, nem sempre os argumentos de justificação são claramente expressos e articulados nos vários discursos que tratam do tema.

Um rápido exame da história das políticas de ação afirmativa no mundo permite-nos identificar três argumentos básicos de justificação: reparação, justiça distributiva e diversidade. Esses três argumentos têm sido historicamente os pilares sobre os quais se assenta a justificação de tais políticas, seja no Brasil ou em outros países onde essas políticas já estão em funcionamento há mais tempo. Nem sempre os três estão presentes em um determinado momento histórico, nem sempre os argumentos presentes são eqüipotentes em cada discurso de justificação, mas onde quer que a ação afirmativa tenha sido implantada, pelo menos um desses argumentos foi usado em sua justificação pública (Feres Júnior, 2006; Feres Júnior e Silva, 2006).

Por exemplo, no caso norte-americano, de longe o mais estudado, a ação afirmativa surgiu, na década de 1960, calcada em argumentos de reparação e justiça social. Aos poucos, contudo, essas justificações foram perdendo força para o argumento da diversidade, que surge já na década de 1970 e adquire força crescente a partir de então. A ascensão do argumento da diversidade não se deu só no âmbito do discurso legal. O termo adquiriu grande popularidade no cenário político e institucional norte-americano nas últimas décadas, tornando-se central em discursos multiculturalistas e para a justificação das políticas da identidade. Isso não foi sem conseqüências. O argumento da diversidade dilui a idéia de reparação. A discriminação racial do passado torna-se somente um elemento entre os muitos que devem ser utilizados na seleção de candidatos. Enquanto que a reparação olha mormente para o passado e a justiça social foca a desigualdade presente, a diversidade tem um registro temporal incerto, às vezes sugerindo a produção de um tempo futuro onde as diferenças possam se expressar em todas instâncias da sociedade. A diversidade também trabalha, em parte, contra o argumento de justiça social, pois a questão da desigualdade e da discriminação presente se dilui em uma valorização geral da diferença, que por seu turno é definida em termos de cultura e etnia – conceitos mais vagos que “desigualdade”, e, portanto de operacionalização mais difícil. Por fim, cada argumento define um sujeito de direitos diferente e portanto, requer tipos e intensidades diversas de identificação étnico-racial (Feres Júnior, 2006).

A dinâmica histórica particular do caso americano serve de ponto de partida para formularmos perguntas significativas: o que teria acontecido, no tocante à força dos diferentes argumentos de justificação, em países com longa experiência com a ação afirmativa, como a Índia? Será que nações como o Brasil e a África do Sul, que adotaram tais iniciativas recentemente, tendem a replicar a trajetória americana, ou, pelo contrário, reproduzem a dominância da forma de justificação mais atual, a diversidade, seguindo o Zeitgeist? Qual é a relação entre a força de cada um desses argumentos e os processos de consolidação nacional de cada país? Quais as conseqüências do contexto assimétrico da globalização, processo que faz com que a circulação de idéias, de bens e poder seja acelerada no tempo, para a justificação de tais políticas em cada um dos casos?

Bibliografia

Feres Júnior, João (2006): "Comparando Justificações Das Políticas De Ação Afirmativa: Eua E Brasil", Estudos Afro Asiáticos, vol.(prelo),  no.

Feres Júnior, João e Luiz Fernando Martins da Silva (2006): "Ação Afirmativa", In Dicionário De Filosofia Do Direito, edited by Vicente de Paulo Barretto. Rio de Janeiro.

Heringer, Rosana (2002): "Ação Afirmativa No Brasil: Desafiando Mitos No Contexto Pós-Durban",  no., pp.19.
———. 2003. Governo Lula: Primeiras Realizações, Novas Expectativas. Tempo & Presença, 24-27.

Htun, Mala (2001): "A Política De Cotas Na América Latina", Revista Estudos Feministas, vol.9,  no. 1.

Jagwanth, Saras (2004): "Affirmative Action in a Transformative Context: The South African Experience", Connecticut Law Review,  no. Spring, pp.725-745.

Sharma, Arvind (2005): Reservation and Affirmative Action: Models of Social Integration in India and the United States, Thousand Oaks, SAGE Publications.

Sowell, Thomas (2004): Affirmative Action around the World: An Empirical Study, New Haven, Yale University Press.

Tummala, Krishna K. (1999): "Policy of Preference: Lessons from India, the United States, and South Africa", Public Administration Review, vol.59,  no. 6, pp.495-508.

Weisskopf, Thomas E. (2004): Affirmative Action in the United States and India: A Comparative Perspective, New York, Routledge.